发展向左，红线向右：河南部分乡村文旅用地合规观察

近日，西北农林科技大学人文社会发展学院法学专业学生组成调研团队深入河南省南阳市西峡县与镇平县，围绕“乡村产业振兴中土地灵活利用的合法性边界”开展实地调研。调研组走访多个乡镇，与基层干部、项目经营主体等进行深度访谈，聚焦耕地保护刚性约束下，乡村文旅开发面临的“合规”与“发展”之间的制度张力。

调研发现，尽管不同乡镇在地形地貌上存在差异，但面临的文旅用地困境高度相似，集中体现在三个方面。其一，存量盘活与增量落地双重受阻。部分地区建设用地指标紧张，优质项目因报批成本高、周期长而搁置；一些乡镇因耕地占补平衡指标紧缺，文旅项目无法落实用地手续。与此同时，大量闲置宅基地、废弃工矿用地因政策通道不畅而无法有效利用，形成“有指标无项目、有资源无通道”的结构性矛盾。其二，历史遗留问题与现行严管政策冲突明显。多地存在早年政策宽松期形成的文旅项目，有的因早期未履行完整报批手续，如今面临效益下滑与合规整改的双重压力；部分项目依托集装箱、移动房屋等临时设施规避指标限制，虽暂时缓解接待压力，但法律属性模糊，政策一旦收紧，资产损失风险较高。其三，多部门执法标准不一增加合规不确定性。调研中，某项目配套设施已在林业部门完成报备，却因自然资源部门审查标准不同被认定为未批先建。在调研团队看来，跨部门标准割裂不仅让投资方无所适从，也反映出基层协同监管机制的短板。

面对上述困境，各地结合自身实际探索差异化破局路径。部分乡镇侧重轻量化转型与存量盘活，探索“不硬化土地”的文旅模式，主推露营、太空舱等可移动设施，确保到期可复耕；有的地方依托农村“三变”改革，盘活空心村闲置宅基地和废弃校舍，在不新增耕地占用的前提下寻找发展空间。也有乡镇面临生态红线内的艰难平衡，有的村庄大部分区域划在保护区范围内，审批极其严格，连必要的旅游辅助设施都难以获批。调研团队注意到，这些探索虽各有侧重，但普遍受制于制度弹性不足，多数做法仍处于试点阶段，可持续性有待政策层面进一步明确。

调研团队深切感受到，破解乡村文旅合规难题并非一道非此即彼的选择题。在基层走访中，团队看到了乡镇干部在审批窗口前的无奈，也看到了投资方在政策夹缝中的试探，更看到了许多村庄在发展需求与制度约束之间的反复摇摆。这些鲜活的基层实践提醒我们：制度的刚性需要坚守，但制度的弹性同样不可或缺。作为西北农林科技大学的法学学子，团队将把调研中积累的一手素材转化为学术研究的源头活水，围绕土地复合利用的制度供给方向持续深耕，以青年学子的专业行动回应乡村产业发展中的法治命题。

作者：李于佳骏 李文洋 刘佳赫

图片：杨雅琳路舒媛